Stellungnahme MOIA GmbH zum Entwurf
eines Gesetzes zur
Modernisierung des
Personenbeförderungsrechts

I. Novelle des Personenbeförderungsrechts: Weichenstellung mit Nachsteuerungsbedarf
II. Faire Besteuerung: Die wichtigste Frage für Ridepooling-Anbieter wird nicht adressiert
III. Einzelkommentierung zum Nachsteuerungsbedarf bei Teilaspekten des Entwurfs
IV. Schlussfolgerungen

I. Novelle des Personenbeförderungsrechts: Weichenstellung mit Nachsteuerungsbedarf

MOIA begrüßt eine Reform des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG), um den rechtlichen Rahmen an die veränderten Mobilitätsbedürfnisse der Menschen und die neuen digitalen Mobilitätslösungen anzupassen. Nachhaltige und geteilte Mobilitätsdienste und damit insbesondere das sogenannte Ridepooling (“gebündelter Bedarfsverkehr”) werden in diesem Gesetzesentwurf verankert und erhalten damit eine rechtliche Legitimation. Das ist ein wichtiger Schritt. Doch ist der vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) vorgelegte Entwurf ein starker politischer Kompromiss, der an vielen Stellen die Interessen und den Schutz bestehender Verkehrsträger in den Vordergrund stellt. Es wird damit die Chance verpasst, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der sich konsequent an den Mobilitätsinteressen der Bürgerinnen und Bürger orientiert und im Sinne des Klimaschutzes Grundlagen für eine wirkliche Verkehrswende schafft.

Die größte Errungenschaft des Entwurfs ist der neu geschaffene Paragraf zu den gebündelten Bedarfsverkehren (§ 50). Positiv zu werten ist auch, dass die klare Abgrenzung zwischen den Verkehrsarten erhalten bleibt, indem Mischkonzessionen für Gelegenheitsverkehrsarten nur in Gemeinden unter 50.000 Einwohner zulässig sind (§ 46 Abs. 3). Indem klar geregelt wird, dass die Einzelplatzvermietung ausschließlich Ridepooling-Anbietern vorbehalten bleibt, trägt der Entwurf zum Erhalt der wirtschaftlichen Grundlage dieses innovativen und verkehrsentlastenden Geschäftsmodells bei. Die unterschiedlichen Verkehrsformen sind so auch in Zukunft für den Verbraucher unterscheidbar und bleiben gezielt regulier- und kontrollierbar.

Mit der Verankerung des Schutzziels Umweltverträglichkeit im Personenbeförderungsrecht unterstreicht der Entwurf außerdem die zentrale Rolle, die Mobilität bei der Reduktion von CO2 und damit für den Klimaschutz einnehmen kann. Offen bleibt, wie genau dieses Schutzziel erreicht werden soll. Eine Konkretisierung wäre wünschenswert, nach der umweltfreundliche, vollelektrische und geteilte Mobilitätsformen, die nachweislich eine verkehrsentlastende Wirkung haben, stärker gefördert werden.

Der Entwurf schafft den grundsätzlichen rechtlichen Rahmen für Ridepooling, auch wenn dieser sehr eng gesteckt ist. Das volle Potential für eine Klima- und Verkehrswende können diese Dienste so nicht entfalten. Die Praxiserfahrung von MOIA hat gezeigt, dass die im Folgenden genannten Bedarfe für Nachbesserungen und Klarstellungen entscheidend sind, um die Ziele der Novelle erfolgreich umzusetzen und gebündelte Bedarfsverkehre langfristig etablieren zu können. Trotz des Nachbesserungsbedarfs bleibt das wichtigste Ziel, die existenziell notwendige Rechtssicherheit für Pooling-Anbieter wie MOIA noch in dieser Legislaturperiode herzustellen.

II. Faire Besteuerung: Die wichtigste Frage für Ridepooling-Anbieter wird nicht adressiert

Die faire Behandlung alter und neuer Verkehrsformen ist ein wesentlicher Faktor dafür, dass sich eigenwirtschaftliche Unternehmen wie MOIA mit innovativen Angeboten im kosten- und wettbewerbsintensiven Mobilitätssektor langfristig etablieren können. Das gilt vor allem für eine gerechte Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes als existenziellem Baustein fairer Wettbewerbsbedingungen.

Dieses Thema wird bislang im Entwurf nicht berücksichtigt. Während Linienverkehre inklusive der neu eingeführten Linienbedarfsverkehre (Ridepooling “unter dem Dach des ÖPNV”) sowie Taxis im Gelegenheitsverkehr mit einem reduzierten Umsatzsteuersatz von 7 % operieren, gilt für den gebündelten Bedarfsverkehr der reguläre Steuersatz von 19%. Mit einer fortbestehenden steuerlichen Ungleichbehandlung würden private Angebote mit Innovationen, die flexibel in “Zwischenräumen” des ÖPNV für einen besseren Verkehr für die Nutzer und Kostenentlastung der öffentlichen Hand agieren können, an den existenziellen Rand gedrängt.

Es ist aus drei Gründen unerlässlich, die steuerliche Gleichbehandlung von Ridepooling-Verkehren zu einem elementaren Baustein der Modernisierung des Personenbeförderungsrechts zu machen:

Erstens leistet die neue Verkehrsform gebündelte Bedarfsverkehre mit emissionsfreien Antrieben und dem künftig verpflichtenden Effizienznachweis („Bündelungsquote”) einen wesentlichen Beitrag zu Verkehrseffizienz und Klimaschutz. Dieser Mehrwert sollte vor dem Hintergrund des neuen Schutzziels Umweltverträglichkeit gleichermaßen steuerlich gefördert werden, wie die Daseinsvorsorge im öffentlichen Auftrag. Als Beispiel kann hier etwa die Senkung der Mehrwertsteuer für den Bahnfernverkehr dienen, deren Ziel ebenfalls war, einen Anreiz für die Nutzung umweltschonender und verkehrsentlastender Mobilitätsformen zu schaffen.

Zweitens bieten gebündelte Bedarfsverkehre ein aus Verbrauchersicht vergleichbares Angebot: Ridepooling kombiniert die Bedarfsorientierung des Taxis mit der Bündelungswirkung des Linienverkehrs und ist zwischen Linie und Taxi angesiedelt. Aus Verbrauchersicht ist Ridepooling unabhängig vom Betreiber mit Blick auf Preis, Komfort und Beförderungsleistung eine zu Taxi- bzw. Linienverkehr vergleichbare Leistung. Dementsprechend ist es richtig, dass ÖPNV-Ridepooling mit 7% besteuert wird. Eine unterschiedliche Besteuerung von gebündeltem Bedarfsverkehr und Linienbedarfsverkehr ist jedoch nicht nur aus Verbrauchersicht nicht nachvollziehbar. Sie stellt auch eine Ungleichbehandlung von öffentlichen und privaten Angeboten und damit eine Wettbewerbsverzerrung dar.

Drittens kann nur mit wettbewerbsfähigen Preisen ein Anreiz zum Umstieg auf geteilte Mobilität gesetzt werden. Mobilität ist ein kostenintensiver Markt mit einer stark begrenzten Zahlungsbereitschaft der Nutzer. Nur mit einem wettbewerbsfähigen Steuersatz können die Anbieter attraktive, wettbewerbsfähige Preise an den Verbraucher weitergeben. So wird eine Lenkungswirkung hin zu einem klimafreundlicherem Mobilitätsverhalten geschaffen.

III. Einzelkommentierung zum Nachsteuerungsbedarf bei Teilaspekten des Entwurfs

Rechte und Pflichten müssen auch jenseits der Steuerthematik in einem realistischen Verhältnis zum praktischen Anspruch an den Service stehen und der Entwicklung neuer, nachhaltiger Mobilitätsdienste nicht von vornherein entgegenwirken. Damit gebündelte Bedarfsverkehre ihr volles Potential für die Mobilitätswende entfalten können, muss die angestrebte Rechtssicherheit für gebündelte Bedarfsverkehre im Entwurf mit weiteren essenziellen Klarstellungen gefestigt werden.

Bereitstellung von Mobilitätsdaten, § 3 a PBefG i.V.m. Mobilitätsdatenverordnung

Der Entwurf sieht eine verpflichtende Bereitstellung von statischen und dynamischen Daten an einen nationalen Zugangspunkt vor. Grundsätzlich steht MOIA dem politischen Willen zur Datenbereitstellung aller Mobilitätsanbieter positiv gegenüber. Eine Datentransparenz hat einen hohen gesellschaftlichen Wert, weil sie eine wesentliche Grundlage dafür ist, die Verkehrseffizienz im Sinne der Klima- und Verkehrswende zu verbessern. MOIA teilt bereits heute umfangreiche Datensätze mit den zuständigen Behörden zum Zwecke der Kontrolle der Genehmigung und für Modellierung von Verkehrsszenarien. Insofern weisen die Vorschläge des BMVI zur Sammlung von Daten in die richtige Richtung. Generell muss aber gelten: Die Auseinandersetzung mit den Fragen rund um die Datenbereitstellung ist wichtig, darf jedoch den PBefG-Prozess und seinen erfolgreichen Abschluss in dieser Legislaturperiode in keinem Fall beeinträchtigen.

Es stellt sich dennoch grundsätzlich die Frage, warum das Thema Datenbereitstellung im Rahmen der PBefG-Novelle reguliert wird, wenn z.B. mit dem Vorhaben des Datenraums Mobilität an anderer Stelle parallel bereits ähnliche politische Bestrebungen laufen. Es muss sichergestellt werden, dass die Initiativen am Ende kohärent sind und sich nicht widersprechen.

Mit Blick auf die konkreten Vorschläge in der beigefügten Mobilitätsdatenverordnung bestehen noch viele Fragen und umfassender Konkretisierungsbedarf. Zum Beispiel: Welche Daten zu welchem Zweck geteilt werden und welche davon aus Wettbewerbsgründen ausgespart werden sollten, muss im weiteren Verfahren noch im Detail geregelt werden. Aus Gründen der Datensparsamkeit und Datensensibilität sollten nur Datensätze geteilt werden, die für die jeweilige Zweckbestimmung tatsächlich gebraucht werden. Auch die Auswahl der zu teilenden Datensätze erscheint im Referentenentwurf noch relativ willkürlich und ist bisher nicht passend auf die jeweiligen Verkehrsarten zugeschnitten. So umfasst z.B. der vorgeschlagene Datenkatalog rund um die nachfrageorientierten Verkehrsangebote keine Parameter, die sich in sinnvoller Weise auf gebündelte Bedarfsverkehre, z.B. für die Ermittlung der Bündelungsquote, beziehen.

Versagen der Genehmigung, § 13 Abs. 5a PBefG

Im Entwurf erhält die kommunale Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, die Genehmigung für einen gebündelten Bedarfsverkehr zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Der Begriff der “Verkehrseffizienz” wird nicht weiter definiert. § 13 Abs. 5a S. 2 weist lediglich darauf hin, dass die Höchstzahl genehmigungsfähiger Fahrzeuge im jeweiligen Gebiet zu berücksichtigen ist. Insgesamt lässt die Vorschrift daher erheblichen Interpretationsspielraum. Eine rechtssichere Begriffsklärung wäre wünschenswert.

Die hier beabsichtigte mengenmäßige Beschränkung an Marktteilnehmern sehen wir insgesamt sehr kritisch. Den Genehmigungsbehörden wird eine Möglichkeit gegeben, neuen Anbietern den Marktzugang faktisch zu verwehren, wobei das entscheidende Kriterium der “Verkehrseffizienz” nicht eindeutig definiert ist.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob § 13 Abs. 5a im Einklang mit dem Grundgesetz steht: Konzessionierungen sind zwar nicht ungewöhnlich für das Personenbeförderungsrecht, etwa im Falle der Taxikonzessionen, allerdings sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen solchen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG hoch. So hat das BVerwG etwa mit Beschluss vom 31. Januar 2008 (Az. 3 B 77/07) festgestellt, dass “objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxenunternehmers verfassungsrechtlich nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig […] sind”. Wie jede Kontingentierung setzt diese eine objektive Zugangssperre, die nur unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu rechtfertigen ist (vgl. nur BVerfG, Az. 1 BvR 1627/19, Beschl. v. 02.07.2020, juris Rn. 17). Für die auf Taxen ausgerichtete Klausel des § 13 Abs.  4 PBefG wurden diese Vorgaben dadurch eingehalten, dass ein die „Funktionsfähigkeit bedrohender Wettbewerb“ vorliegen muss; das BVerwG hat insoweit präzisierend hinzugefügt, dass diese Gefahr „konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein [muss]“. Vor dem Hintergrund dieser restriktiven verfassungsrechtlichen Anforderungen haben wir Zweifel daran, dass die gesetzliche Ausgestaltung des § 13 Abs. 5a PBefG in der aktuellen PBefG-Novelle mit Bezug zu gebündeltem Bedarfsverkehr angesichts seiner Weite und Unbestimmtheit verfassungskonform ist.    

Darüber hinaus stellen wir eine Inkohärenz in der Begründung im Vergleich zur Gesetzesformulierung fest die vermutlich auf einer Änderung des Entwurfs zu § 13 Abs. 5a beruht. In der Begründung wird ausgeführt, “dass die Genehmigungsbehörde die Genehmigung versagen kann, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass die bereits vorhandenen gebündelten Bedarfsverkehre diese Verkehrsaufgaben bereits wahrnehmen und durch den beantragten Verkehr daher keine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung eintritt.” Diese Formulierung ist inkohärent mit der aktuellen Formulierung in § 13 Abs. 5a, denn sie bezieht sich nicht auf die Sicherstellung der Verkehrseffizienz. Um Rechts- und Planungssicherheit für Anbieter und Kommunen sicherzustellen, sollten die Kriterien, anhand derer eine Genehmigung theoretisch versagt werden kann - sofern verfassungskonform - eindeutig und einheitlich geregelt sein. Deshalb muss der Begründungstext an dieser Stelle angepasst werden.

Kommunale Steuerungsoptionen, § 50 Abs. 1, 2 und 4 PBefG

Die verkehrlichen Rahmenbedingungen und Anforderungen an den gebündelten Bedarfsverkehr unterscheiden sich von Kommune zu Kommune. Vor diesem Hintergrund sind kommunale Gestaltungsmöglichkeiten zu begrüßen, damit Städte und Gemeinden Ridepooling in ihre lokale Ausgestaltung der Verkehrswende optimal einbinden können. Es ist auch positiv zu bewerten, dass mit der Landesebene keine zusätzliche Steuerungsebene eingezogen wurde.

Allerdings müssen die Steuerungsinstrumente in einem realistischen Verhältnis zum praktischen Anspruch an einen innovativen Service stehen und dürfen der Entwicklung neuer, nachhaltiger Mobilitätsdienste nicht von vornherein entgegenwirken. Sie dürfen außerdem nicht zu einer wettbewerbsverzerrenden Ungleichbehandlung der verschiedenen Verkehrsformen führen. Gerade für den gebündelten Bedarfsverkehr sieht der vorliegende Entwurf zahlreiche kommunale Steuerungsmöglichkeiten vor, die mit Blick auf die Verkehrseffizienz und faire Wettbewerbsbedingungen nicht alle zielführend sind und einen Marktzugang gar unmöglich machen können.

Positiv zu bewerten sind Maßnahmen, welche die Verkehrseffizienz lokal weiter fördern können, wie die Festlegung einer Bündelungsquote auf Basis lokaler Gegebenheiten. Außerdem wäre es begrüßenswert, Kommunen zusätzlich die Möglichkeit einzuräumen, die Verkehrseffizienz durch die Freigabe von Sonderspuren und die Erlaubnis des Haltens in zweiter Reihe für den gebündelten Bedarfsverkehr zu steigern. Dafür sollte die Straßenverkehrsordnung entsprechend angepasst werden.

Nicht zielführend ist hingegen die Möglichkeit für Kommunen, eine optionale Rückkehrpflicht einzuführen. Sie konterkariert das Bündelungsprinzip und den Effizienzgedanken des Poolings und läuft damit auch der Bündelungsquote zuwider. Die Bündelungsquote errechnet sich aus dem Verhältnis der gefahrenen Personenkilometern zu Fahrzeugkilometern. Durch die Rückkehrpflicht würden Leerkilometer erzeugt, die diesen Quotienten negativ beeinflussen. Das Ziel des Ridepoolings ist die Verringerung von Verkehr. Eine Rückkehrpflicht würde dieses Ziel konterkarieren. Zusätzlich würde eine Rückkehrpflicht jeden Anbieter gebündelten Bedarfsverkehrs in die paradoxe Situation führen, dass er durch die Auflage der Rückkehrpflicht die weitere Auflage der Bündelungsquote nicht mehr erfüllen könnte. Die Option einer Rückkehrpflicht für gebündelte Bedarfsverkehre sollte daher gestrichen werden.

Der Entwurf beinhaltet ferner die Möglichkeit für Kommunen, zusätzliche Vorschriften zu Sozialstandards für gebündelte Bedarfsverkehre einzuführen. Der Begriff der Sozialstandards wird im Entwurf nicht weiter erläutert. Es muss präzisiert werden, welche Standards und Vorschriften hiermit gemeint sind, die über bereits gesetzlich geltende Regelungen hinausgehen. Faire Arbeitsbedingungen insbesondere für das Fahrpersonal, z.B. in Bezug auf Arbeitszeiten und Vergütung sind für MOIA ohnehin selbstverständlich. Es ist jedoch unverständlich, warum diese Vorschrift bei anderen Verkehrsformen wie etwa dem Mietwagengewerbe nicht vorgesehen ist.

Auch die Möglichkeit einer zeitlichen und räumlichen Beschränkung des Angebots durch die Kommunen sieht MOIA vor dem Hintergrund der unternehmerischen Freiheit kritisch, da dies dazu führen kann, dass eigenwirtschaftliche Pooling-Verkehre nicht mehr wirtschaftlich anzubieten sind. Durch derartige Einschränkungen könnten Geschäftsmodelle privater Anbieter entscheidend beschnitten werden. Den Genehmigungsbehörden wird so eine Hintertür geöffnet, neuen Anbietern den Marktzugang faktisch zu verwehren.

Bündelungsquote, § 50 Abs. 3 PBefG

§ 50 Absatz 3 sieht eine verpflichtende sogenannte Bündelungsquote für gebündelte Bedarfsverkehre anhand von zurückgelegten Personenkilometern im Verhältnis zu zurückgelegten Fahrzeugkilometern vor.

Aus Sicht von MOIA ist ein solcher Effizienznachweis ein sinnvolles Instrument, um den verkehrs- und umweltentlastenden Mehrwert von Ridepooling-Diensten zu ermitteln und diesen im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern herausstellen zu können. Diese Berechnung bildet die tatsächlich erzeugte Verkehrsmenge und -effizienz zutreffend ab und ermöglicht eine transparente Analyse, ob tatsächlich eine verkehrsentlastende Wirkung erfolgt. Zum einen fließt die tatsächlich geteilte Wegstrecke im Verhältnis zur gesamten Fahrtstrecke in die Berechnung ein. Zum anderen werden auch die im Rahmen des Pooling-Betriebs anfallenden Leerfahrten eingerechnet. Die notwendigen Daten zur Ermittlung des Effizienznachweises ist durch das Auslesen der Fahrzeug-Telematik analog zu einem Fahrtenschreiber im laufenden Betrieb leicht zu ermitteln und behördlich zu kontrollieren.

Wir begrüßen außerdem, dass die Bündelungsquote durch die Genehmigungsbehörde vor Ort festgelegt werden soll, um Gegebenheiten vor Ort besser berücksichtigen zu können (insb. Bediengebietsgröße, Flottengröße, Bevölkerungsdichte). Auf Basis unserer praktischen Erfahrungen sollte dabei berücksichtigt werden, dass der Bündelungseffekt und somit die Effizienz im ersten Betriebsjahr, in der die Fahrzeugflotte und Nutzerzahlen schrittweise wachsen, erst sukzessive eintritt. Entsprechend sollten die zuständigen Behörden die Bündelungsquote in der Anlaufphase flexibel gestalten können, indem z.B. die Bündelungsquote ausgesetzt oder gestaffelt festgesetzt werden kann.

Ein bundesweiter Mindestrichtwert sollte außerdem sicherstellen, dass zu erreichende Effizienzwerte von gebündelten Bedarfsverkehren in Ballungsräumen grundsätzlich über dem Wert von Pkw und Taxi liegen und den Blick auf die Erreichung von Klima- und Umweltzielen lenken. Dieser Richtwert sollte zur Orientierung für die kommunale Ebene dienen und dann an die vor-Ort-Gegebenheiten angepasst werden können. Sollten regionale Ziele wie die Erschließung ländlicher Gebiete höher wiegen als eine (innerstädtische) Verkehrsreduktion, sollte sich der Mindestrichtwert für Pooling-Verkehre am Durchschnittswert des Taxis orientieren (Taxi 0,7 Pkm/Fkm) und diesen überschreiten müssen. Dies könnte z.B. der Fall sein, wenn in dünn besiedelten Gebieten Pooling aufgrund der niedrigen Bevölkerungsdichte und Großflächigkeit nicht immer effizient gewährleistet werden kann, die ländliche Mobilitätsversorgung durch Pooling-Dienste jedoch gewährleistet werden soll.

IV. Schlussfolgerungen

Insgesamt ist der vorliegende Entwurf zur Novelle des Personenbeförderungsrechts insbesondere durch die klare gesetzliche Regelung für Ridepooling-Verkehre und die Verankerung des Schutzziels der Umweltverträglichkeit ein wichtiger Schritt in Richtung Verkehrswende.

Durch die steuerliche Ungleichbehandlung von gebündeltem Bedarfsverkehren im Vergleich zu Linienbedarfsverkehren, dem ÖPNV und dem Taxigewerbe werden jedoch Wettbewerbsbedingungen geschaffen, die es eigenwirtschaftlich agierenden Anbietern dieser Verkehrsform extrem erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen, sich auf dem kosten- und wettbewerbsintensiven Markt zu etablieren. Neben der Frage der Umsatzsteuer wird auch in anderen Punkten Ridepooling strenger reguliert und mit mehr Auflagen versehen als andere Angebote.

Deshalb ist es wichtig, dass bei den in der Einzelkommentierung genannten Aspekten nochmals nachgesteuert und, dass die Steuerthematik als Teil der laufenden Gesetzgebungsdiskussion geprüft wird. Trotz offener Detailfragen zu zentralen Punkten, muss der laufende Prozess weiter zügig vorankommen. Andernfalls droht mit Auslaufen von Sondergenehmigungen unter der Experimentierklausel das Aus für neue Mobilitätsformen, noch bevor sie ihren Mehrwert für die Mobilitäts- und Klimawende unter Beweis stellen konnten.

Kontakt

Christoph Ziegenmeyer Head of Communications for PR and Public Affairs
Carolin Maug Managerin Politics & Public Affairs