Stellungnahme

MOIA GmbH zum Kabinettsentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts

anlĂ€sslich der öffentlichen Anhörung des Ausschusses fĂŒr Verkehr und digitale Infrastruktur im Deutschen Bundestag am 22.02.2021

I. Gesamtbewertung: Wichtige Weichenstellung fĂŒr digitale MobilitĂ€t mit Nachbesserungsbedarf
II. Faire Besteuerung: Die drĂ€ngendste Frage fĂŒr Ridepooling-Anbieter wird nicht adressiert
III. Abgrenzung sicherstellen: Einzelplatzvermietung nur fĂŒr gebĂŒndelte Verkehre
IV. Potenziale des Linienbedarfsverkehrs nutzbar machen: Kommunale FlexibilitÀt in der Tarif- und Angebotsgestaltung ermöglichen
V. Schlussfolgerungen: PBefG-Novelle fĂŒr die Rechtssicherheit neuer Angebote zĂŒgig vollenden

I. Gesamtbewertung: Wichtige Weichenstellung fĂŒr digitale MobilitĂ€t mit Nachbesserungsbedarf

MOIA begrĂŒĂŸt, dass die Reform des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) nun auf der Zielgeraden ist und der rechtliche Rahmen noch in dieser Legislatur an die verĂ€nderten MobilitĂ€tsbedĂŒrfnisse der Menschen und die neuen digitalen MobilitĂ€tslösungen angepasst wird. Der Gesetzentwurf zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts (PBefG-E) bettet erstmals neuartige, digitale Verkehrsformen in die MobilitĂ€tslandschaft in Deutschland rechtlich ein. Das ist ein wichtiger Schritt.

Doch ist der Gesetzentwurf ein starker politischer Kompromiss, der an vielen Stellen die Interessen und den Schutz bestehender VerkehrstrĂ€ger in den Vordergrund stellt. Er verpasst die Chance, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der sich konsequent an den MobilitĂ€tsinteressen der BĂŒrgerinnen und BĂŒrger orientiert und im Sinne des Klimaschutzes Grundlagen fĂŒr eine wirkliche Verkehrswende schafft.

Die grĂ¶ĂŸte Errungenschaft der Novelle ist der neu geschaffene Paragraf zum gebĂŒndelten Bedarfsverkehr (§ 50 PBefG-E). Wir begrĂŒĂŸen, dass damit der grundsĂ€tzliche rechtliche Rahmen fĂŒr bedarfsorientiertes Ridepooling geschaffen wird. Da der Rahmen insgesamt jedoch sehr eng gesteckt ist, wird es fĂŒr diese neue Verkehrsform schwer, ihr volles Potential fĂŒr eine erfolgreiche Klima- und Verkehrswende in Deutschland zu entfalten.

Die wichtigste Voraussetzung wurde nicht adressiert: Die steuerliche Gleichbehandlung aller Ridepooling-Verkehre. Nicht nur von der rechtssicheren Verankerung im Gesetz, sondern ganz besonders von einer fairen Besteuerung hÀngt ab, ob private Ridepooling-Unternehmen wie MOIA im Wettbewerb zu anderen Verkehren bestehen und sich langfristig im kostenintensiven MobilitÀtssektor etablieren können.

Die Vielzahl an vorgesehenen kommunalen Steuerungsinstrumenten fĂŒhrt außerdem zu einer Planungs-, Rechts- und Invenstitionsunsicherheit fĂŒr Anbieter des gebĂŒndelten Bedarfverkehrs. Zwar ist es sinnvoll und wichtig, dass StĂ€dte und Gemeinden ausreichend Gestaltungsspielraum fĂŒr die Einbettung von Ridepooling in den MobilitĂ€tsmix vor Ort erhalten. So können sie den gebĂŒndelten Bedarfsverkehr in ihre lokale Ausgestaltung im Sinne einer klimafreundlichen MobilitĂ€tswende optimal und angepasst an lokale Bedarfe einbinden.

Allerdings kann bei dem jetzt vorgesehenen, sehr weit gefassten Steuerungskatalog ein eigenwirtschaftlicher Betrieb ebenso leicht verhindert werden. FĂŒr die junge, sich noch im Aufbau befindende Ridepooling-Branche, bedeutet dies eine weiterhin große Planungsunsicherheit. In der praktischen Anwendung muss darauf geachtet werden, dass die Steuerungsinstrumente in einem realistischen VerhĂ€ltnis zum praktischen Anspruch an einen innovativen Service eingesetzt werden. Mit Blick auf das weitere Gesetzgebungsverfahren ist es essentiell, dass auf den bereits umfangreichen Steuerungskatalog nicht noch weiter draufgesattelt wird.

Die dringendsten Knackpunkte kommentiert MOIA im Folgenden im Detail. Sie sind entscheidend, um gebĂŒndelte Bedarfsverkehre langfristig etablieren zu können. Trotz des Nachbesserungsbedarfs bleibt aber das wichtigste Ziel, die existenziell notwendige Rechtssicherheit fĂŒr Pooling-Anbieter wie MOIA noch in dieser Legislaturperiode herzustellen, damit Ridepooling aus der Experimentierklausel herausgefĂŒhrt wird.

II. Faire Besteuerung: Die drĂ€ngendste Frage fĂŒr Ridepooling-Anbieter wird nicht adressiert

Ein fair austariertes VerhĂ€ltnis an Rechten und Pflichten fĂŒr alte und neue Verkehrsformen der Personenbeförderung ist ein wesentlicher Faktor dafĂŒr, dass sich eigenwirtschaftliche Unternehmen wie MOIA mit innovativen Angeboten langfristig etablieren können. Das gilt vor allem fĂŒr eine gerechte Anwendung des ermĂ€ĂŸigten Umsatzsteuersatzes als existenziellen Baustein fairer Wettbewerbsbedingungen. Die Steuerthematik wird jedoch im PBefG-E bislang nicht berĂŒcksichtigt.

WĂ€hrend Linienverkehre inklusive der neu eingefĂŒhrten Linienbedarfsverkehre (Ridepooling „unter dem Dach des ÖPNV”) sowie Taxis im Gelegenheitsverkehr mit einem reduzierten Umsatzsteuersatz von 7% operieren, gilt fĂŒr den gebĂŒndelten Bedarfsverkehr der regulĂ€re Steuersatz von 19%. Eine faire steuerliche Behandlung entscheidet darĂŒber, ob der gebĂŒndelte Bedarfsverkehr seinen vollen Mehrwert als ErgĂ€nzung zum ÖPNV und fĂŒr die Verkehrs- und Kostenentlastung in Kommunen entfalten kann oder ob er an den existenziellen Rand gedrĂ€ngt wird.

Die Wichtigkeit einer steuerlichen Gleichbehandlung von gebĂŒndelten Bedarfsverkehren mit dem Linien- und Taxiverkehr begrĂŒndet sich aus Sicht von MOIA in drei Aspekten:

  • Die klimapolitische Bedeutung: Der gebĂŒndelte Bedarfsverkehr leistet mit emissionsfreien Antrieben und dem kĂŒnftig verpflichtenden Effizienznachweis („BĂŒndelungsquote”) einen wesentlichen Beitrag zur Verkehrseffizienz und zum Klimaschutz. Dieser wichtige Beitrag zahlt konkret auf das im PBefG-E neu verankerte Schutzziel der UmweltvertrĂ€glichkeit ein. Dies sollte steuerlich ebenso bewertet werden wie der Beitrag zur Daseinsvorsorge des neuen Linienbedarfsverkehrs.
  • Ein aus Verbrauchersicht vergleichbares Angebot: Ridepooling kombiniert die Bedarfsorientierung des Taxis mit der BĂŒndelungswirkung des Linienverkehrs. Aus Verbrauchersicht ist Ridepooling unabhĂ€ngig vom Betreiber mit Blick auf Preis, Komfort und Beförderungsleistung eine zu Taxi- bzw. Linienverkehr vergleichbare Leistung. Eine unterschiedliche Besteuerung von gebĂŒndeltem Bedarfsverkehr und Linienbedarfsverkehr ist jedoch nicht nur aus Verbrauchersicht nicht nachvollziehbar. Gleichartige und in Wettbewerb stehende Dienstleistungen dĂŒrfen auch nach dem Grundsatz der NeutralitĂ€t umsatzsteuerlich nicht unterschiedlich belastet werden.
  • Mit wettbewerbsfĂ€higen Preise eine optimale Lenkungswirkung entfalten: MobilitĂ€t ist ein kostenintensiver Markt mit einer stark begrenzten Zahlungsbereitschaft der Nutzer. Nur mit wettbewerbsfĂ€higen Preisen kann ein Anreiz zum Umstieg auf geteilte MobilitĂ€t geschaffen werden. Voraussetzung ist ein wettbewerbsfĂ€higer Steuersatz, damit Anbieter von gebĂŒndelten Bedarfsverkehren attraktive, wettbewerbsfĂ€hige Preise an den Verbraucher weitergeben können.

III. Abgrenzung sicherstellen: Einzelplatzvermietung nur fĂŒr gebĂŒndelte Verkehre

Die eindeutige Systematik klar abgegrenzter Verkehrsarten mit jeweils eigenen Rechten und Pflichten beizubehalten, wird als Intention des PBefG-E an zahlreichen Stellen und bereits in den Ergebnissen der Findungskommission deutlich. Diese klare Abgrenzung ist positiv zu bewerten. Somit bleiben die einzelnen Verkehrsformen gezielt regulier- und kontrollierbar.

Nicht nur zwischen Linien- und Gelegenheitsverkehren, sondern auch unter den Gelegenheitsverkehrsformen wird dieses sinnvolle Ziel mehrfach klar benannt: Klare Abgrenzungen in den § 46 und § 49 (4) werden im PBefG-E durch den gebĂŒndelten Bedarfsverkehr ergĂ€nzt. Und auch der § 50 zu gebĂŒndeltem Bedarfsverkehr stellt die gesetzgeberisch gewĂŒnschte Abgrenzung und gebotene Vermeidung von Verwechslungen unter den Verkehrsarten unmissverstĂ€ndlich heraus. Beispielsweise in der BegrĂŒndung zu § 49 (4) heißt es: „[Auf diese Weise wird] klargestellt, dass Mietwagen, Taxen und gebĂŒndelte Bedarfsverkehre streng voneinander abzugrenzen sind. Grund fĂŒr diese Abgrenzung ist das unterschiedliche Rechte-Pflichten-GefĂŒge, denen die drei verschiedenen Gelegenheitsverkehrsformen unterliegen.“

Aus den hier zitierten Rechten und Pflichten ergeben sich auch die abgrenzenden Alleinstellungsmerkmale der jeweiligen Verkehrsform. FĂŒr gebĂŒndelte Bedarfsverkehre wurden gerade die Pflichten im PBefG-E bereits sehr deutlich gemacht. Entsprechend ist nun auch eine Klarstellung der Rechte und eine begrifflich eindeutige und konsequente Zuordnung der Einzelplatzvermietung als Alleinstellungsmerkmal dringend erforderlich. Nur so können ungewollte InterpretationsspielrĂ€ume und Rechtsunsicherheiten ausgerĂ€umt werden.

Die BĂŒndelung von BeförderungsauftrĂ€gen entlang einer Fahrtstrecke ohne Einfluss der FahrgĂ€ste auf die tatsĂ€chliche Wegstrecke und den beförderten Personenkreis ist das entscheidende Alleinstellungsmerkmal des gebĂŒndelten Bedarfsverkehrs, das so auch im Entwurf benannt ist. Bereits in der Einleitung des PBefG-E heißt es: „Dieser neuen Verkehrsform wird die Einzelsitzplatzvermietung ermöglicht, um FahrauftrĂ€ge verschiedener FahrgĂ€ste entlang Ă€hnlicher Wegstrecken zu bĂŒndeln.“ Diese rechtlich benannte Eigenschaft ist also zum einen wirtschaftliche Grundlage fĂŒr Pooling-Angebote, aber auch wichtigstes Kriterium zur Unterscheidung fĂŒr den Nutzer.

Einige Abgrenzungen entlang dieses Merkmals sind bereits rechtssicher gelungen: Im Unterschied zum Linienbedarfsverkehr darf Pooling die AuftrĂ€ge ausschließlich auf vorherige Bestellung ausfĂŒhren. Zum Mietwagenverkehr ist abgrenzend klar, dass Fahrzeuge im Mietwagenverkehr nur im Ganzen angemietet werden können. FĂŒr die vollstĂ€ndig rechtssichere Einbettung der neuen Verkehrsform gebĂŒndelte Bedarfsverkehre ist es wichtig, dass anhand der BĂŒndelung von BeförderungsauftrĂ€gen, die nur dem Pooling vorbehalten ist, auch die Abgrenzung zum Taxiverkehr eindeutig erfolgt. Dabei soll aus einer begrifflichen Anpassung auch eindeutig hervorgehen, dass Gruppenfahrten beispielsweise fĂŒr Krankentransporte, wie sie dem Taxiverkehr vor allem per § 47 (3) ermöglicht werden, auch weiterhin durchfĂŒhrbar sind. Dies entspricht auch dem expliziten Wunsch der Findungskommission, einerseits Gruppenfahrten weiterhin zu ermöglichen, die Einzelplatzvermietung aber eindeutig dem gebĂŒndelten Bedarfsverkehr zuzuschreiben.

Eine klare Ordnung des Verkehrsmarktes ist nicht nur fĂŒr die Rechtssicherheit der Anbieter in der jeweiligen Verkehrsform, sondern auch fĂŒr Planbarkeit und Kontrollierbarkeit des Verkehrs vor Ort in den Kommunen wichtig. Gleichzeitig sollten Kommunen ausreichend Gestaltungsfreiheit erhalten, um in einem gewissen Rahmen mittels Ausnahmegenehmigung auch Fahrten außerhalb der primĂ€ren Verkehrsform im Gelegenheitsverkehr zu erlauben, beispielsweise um besondere Bedarfe im Rahmen von Events decken zu können.

Jenseits dieser Ausnahmemöglichkeiten bleibt die klare Trennung der Verkehrsformen zentrales Element im PBefG-E und Angebotsgrundlage fĂŒr Pooling-Unternehmen wie MOIA.

IV. Potenziale des Linienbedarfsverkehrs nutzbar machen: Kommunale FlexibilitÀt in der Tarif- und Angebotsgestaltung ermöglichen

Ridepooling hat ein großes Potenzial, mit bedarfsgerechten, digitalen Angeboten die MobilitĂ€t von Morgen zu gestalten, StĂ€dte zu entlasten und zum Klimaschutz im Verkehr beizutragen. Das gilt fĂŒr das private Ridepooling ebenso wie fĂŒr das Ridepooling unter dem Dach des ÖPNV. Auch wenn diese Zweiteilung von Ridepooling in Linienbedarfsverkehre (ÖPNV-Pooling) und gebĂŒndelte Bedarfsverkehre (eigenwirtschaftiches Pooling) nach dem PBefG-E aus Anbietersicht nicht zwingend erforderlich ist, muss sichergestellt werden, dass in beiden Formen des Poolings ein nachhaltiger, wirtschaftlicher Betrieb möglich ist.

Vor diesem Hintergrund besteht auch fĂŒr Ridepooling-Verkehre unter dem Dach des ÖPNV Nachbesserungsbedarf im PBefG-E. Dies betrifft die Frage der Entgeltgestaltung und damit der finanziellen TragfĂ€higkeit dieser Angebote. Hierzu sieht der §44 Satz 3 PBefG-E aktuell „höchstens einen pauschalen Zuschlag je Fahrt“ vor. Eine derart starre Form der Tarifgestaltung wird dem Linienbedarfsverkehr in seiner Anwendungsvielfalt nicht gerecht und vernachlĂ€ssigt, dass es neben klassischen Zubringerverkehren auch großflĂ€chige Linienbedarfsverkehre gibt. Diese werden zum Beispiel in Projekten von CleverShuttle in Darmstadt (HeinerLeiner) oder Leipzig (Flexa) demonstriert.

Linienbedarfsverkehre sind - anders als die klassischen Linienverkehre des ÖPNV - geografisch und zeitlich flexibel einsetzbar. Sie können sich so dem tatsĂ€chlichen MobilitĂ€tsbedarf anpassen. Dieses entscheidende Merkmal bedeutet fĂŒr die Kommunen und kommunale AufgabentrĂ€ger einen enormen Zugewinn an FlexibilitĂ€t bei der Angebotsbereitstellung im Nahverkehr. Damit haben Kommunen die Chance, Angebote passgenau fĂŒr die konkreten BedĂŒrfnisse vor Ort zu planen und trotzdem den öffentlichen Zuschussbedarf gering zu halten.

Es ist zentral, der kommunalen Ebene weit gefasste GestaltungsspielrÀume beim Linienbedarfsverkehr einzurÀumen, da diese die MobilitÀtsbedarfe, Nachfrage- und Angebotsstrukturen vor Ort am besten einschÀtzen kann. Diese Entscheidungshoheit sollte auch die tarifliche Ausgestaltung umfassen. Nur durch dynamische Preise innerhalb eines Korridors kann der Zuschussbedarf durch die öffentliche Hand verringert werden. Zu eng gesteckte bundesweite Vorgaben beim Tarif, wie der vorgesehene Pauschalzuschlag, wÀren dagegen kontraproduktiv.

V. Schlussfolgerungen: PBefG-Novelle fĂŒr die Rechtssicherheit neuer Angebote zĂŒgig vollenden

Der aufgezeigte Nachbesserungsbedarf verdeutlicht: Der im Koalitionsvertrag vereinbarte und mit der PBefG-Novelle beabsichtigte „faire Ausgleich (Level-Playing-Field) zwischen den unterschiedlichen Beförderungsformen” ist noch nicht ausreichend hergestellt.

Um gleichwertige Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und den gebĂŒndelten Bedarfsverkehr langfristig als zukunftsfĂ€hige MobilitĂ€tsoption zu etablieren, ist es unerlĂ€sslich, die steuerliche Gleichbehandlung von Ridepooling-Verkehren als elementaren Baustein der Modernisierung des Personenbeförderungsrechts einzubeziehen.

Trotzdem bleibt die wichtigste Aufgabe aus Sicht von MOIA, die grundsĂ€tzliche Rechtssicherheit fĂŒr Ridepooling-Verkehre in der verbleibenden Zeit dieser Legislaturperiode zu schaffen. Dabei darf der teils optionale aber insgesamt umfangreiche kommunale Steuerungskatalog fĂŒr gebĂŒndelte Bedarfsverkehre im weiteren Reformprozess nicht weiter aus der Balance geraten. Nur so kann aus der Intention der Novelle, neue Angebote zu ermöglichen und einen fairen Ausgleich zwischen den Verkehrsarten zu gewĂ€hrleisten, praktische RealitĂ€t werden.

Kontakt

Christoph Ziegenmeyer
Head of Communications for PR and Public Affairs
Carolin Maug
Managerin Politics & Public Affairs